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时间：2022年09月09日

PPP两头怕：从信用机制关注付费及税收

如何破解PPP项目“落地难”——变“两头怕”为“两头甜”

经济日报讯(记者崔文苑)与2015年建章立制、逐步走向规范不同，2016年PPP发展将进入逐步落地、问题开始暴露的新阶段。对此，财政部正紧锣密鼓建设综合信息平台，筹建PPP基金，并和发改委等部门探讨如何合理定价，以确保PPP项目顺利推进—

近日，中国PPP百人沙龙首届高峰论坛在北京举行。2016年PPP发展将进入逐步落地、问题开始暴露的新阶段。尤其是在经济增速下行和稳增长压力加大情况下，PPP如何平稳地度过“问题考验期”？《经济日报》记者在会上采访了有关部委负责人和多位专家学者。

PPP项目实施更规范化

财政部金融司司长孙晓霞表示，知道PPP模式只是“万里长征的第一步”，推广应用PPP不是简单的项目融资，既涉及理念的转变、体制机制的变革，以后还面临优化法律环境等一系列规范化问题。

作为国内最早与PPP打交道的专家之一，大岳咨询公司总经理金永祥更关注操作层面的问题。“2016年随着各地项目逐步落地，PPP将成为一个连续的经济活动。有一个新热点值得关注，即PPP项目‘救援’。”他说。

“此前出问题的PPP项目有一个共同点，就是前期运作不规范。但不少地方政府在救援时，仍然用不规范的办法解决以前的不规范造成的隐患，这让很多地方付出了代价。”金永祥说，“如果政府因谈判能力弱导致合作中‘吃亏’，而后续又缺乏有效退出机制，就会使原来问题积重难返”。

会上有专家提出，规范“救援”的第一步是搞清楚问题的实质和问题产生的原因，建议尝试借助中介机构对项目进行再次评估；第二步，尊重项目原协议基础上制定解决方案，如果原协议有漏洞，就应参照市场规则和政策法规来完善。

“这两年来财政部一直在推动的一件事情，就是把一个规范的程序运用到PPP项目实施过程中。”财政部金融司五处处长阚晓西说，比如正在紧锣密鼓建设的综合信息平台会呈现PPP全生命周期操作过程，发挥信息搜集、信息统计、信息分享和促进交易的作用，让项目在阳光下运行，大大降低违约概率。

从信用机制上化解“落地难”

财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任焦小平说，PPP在发展过程中面临很多挑战，其中就包括当前项目落地率还不是很高。

“‘麻秆打狼两头怕’，一头政府怕企业忽悠，另一头企业怕政府‘关门打狗’。”一位业内人士如此形象地描述PPP“落地难”。他建议要形成信誉机制，比如以省为单位建立第三方信用机构，解决政府跟企业的相互信任问题。据了解，目前财政部正在筹建PPP基金，只要是财政部认可的项目能够保障投资回报，这将有助于利用基金解决信用问题。

“关键是政企双方都能分享利益。”陕西省安康市副市长赵俊民以安康机场迁建PPP项目为例分析说，“面对一个典型的支线亏损机场，单靠机场收入没法创造利润，也无法推进PPP。后来通过设计将旧机场的商业开发与新机场的施工运营进行捆绑，产生较好经济效益，就解决了PPP项目‘落地难’问题”。

化解“落地难”还得从源头上做工作。“在国外做一个PPP项目通常要一两年时间准备，涉及大量的法律事务，需要对合同条款逐字逐句地推敲。我们推出PPP正好赶上经济结构转型，寄希望其能扭转投资下滑的趋势，但问题在于我们缺乏经验。”阚晓西说，因此推进项目落地中还应重视示范项目的借鉴意义。

有关专家表示，确定PPP项目，就好比“找对象”。如今有了物有所值等评判标准，但还需要根据需求来精准配对。

解决“落地难”还要长期稳定的资金来源，吸纳金融机构积极参与必不可少。中国平安集团总经理任汇川表示，保险机构将成为PPP市场的重要参与方。“PPP项目投资具有相对低风险、长周期的特征，一般的民营资本无法满足PPP项目的投资规模和期限的要求，而保险资金对资产配置要求一般都在10年以上，特别是寿险资金期限更长。这些特征恰好和保险资金投资需求相匹配”。

关注付费及税收问题

对于PPP项目，不少企业跃跃欲试，可未来的支付问题让人纠结，采用什么方式合理、此后价格波动发现“不合适”了怎么办？

“过去是纯使用者付费，在此基础上PPP支付机制又增加了两种方式：一种是混合付费，即可行性缺口补贴；另一种是纯粹财政付费。”焦小平说，第一种是当市场收入不足以弥补投资合理回报的时候，政府通过经营收益等补足差额。第二种是公益性质的，过去也是由财政出钱的项目，通过机制创新和市场化管理减少花费。

“政府付费已纳入3年财政滚动预算，也就是说直接和预算‘挂钩’，‘换人换届’对支付的影响会弱化。”焦小平说。此外，PPP项目运行时间大约都在20年到30年，不可能一次定价，需要完善调价机制，财政部也在和发改委等部门探讨如何合理定价。

另外，PPP项目是否会面临税收增加的问题也受到关注。“从调研情况看，过去公共设施在政府部门或者所属事业单位，并不是完全意义上的纳税主体。所以，很多税费原来不用缴，而项目主体换成企业后确实会增加税负。”阚晓西说，这也是为何有的项目做完后有人质疑成本增加，这其实是“隐性成本”。他建议，应在签署合同时就对其中项目回报机制、风险分配、责任分担等进行约定，确定出合理的价格，以避免“隐性成本”的影响。

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